Regulierung und Genehmigungspraxis

Bericht über die Reise des Neutralen Expertenkreises in die USA vom 9.-13. Januar 2012 Washington D.C., Williamsport (PA), Ossining (NY)

Inhalt

Grundsätzlich ist festzustellen, dass es in den USA im Hinblick auf die Aufsuchung und Gewinnung von Erdgas mittels Horizontalbohrungen und unter Einsatz der Fracking Technologie keinen föderalen Rechtsrahmen gibt. Auf Grundlage föderaler Gesetzgebung, wie z.B. des Safe Drinking Water Act (SDWA) zum Schutz des Trinkwassers, kann die US Environmental Protection Agency (EPA) zwar Regelungen und Standards vorgeben, die dann bei dem Erlass von Gesetzen auf Ebene der Staaten zu beachten sind. In Bezug auf das Fracking werden im SDWA sowie anderen föderalen Gesetzen in der Regel jedoch keine Vorgaben gemacht. Demnach obliegt die Regulierung in den USA hauptsächlich den Bundesstaaten und wird entsprechend unterschiedlich gehandhabt.

Föderaler Rechtsrahmen

Die Tatsache, dass das Fracking vom Safe Drinking Water Act (SDWA) ausgenommen ist, wird in den USA kontrovers diskutiert. Die Ausnahmeregelung wurde im Jahr 2005 erlassen (in der Öffentlichkeit als „Halliburton-Loop“ bezeichnet) und führte dazu, dass Fracking regelmäßig nicht mehr den Anforderungen des SDWA unterliegt, sondern nur noch dann, wenn beim Fracken Diesel zum Einsatz gelangt. Die Kongressabgeordnete Diana DeGette hat Anfang des Jahres 2011 die Gesetzesinitiative „Fracturing Responsibility and Awareness of Chemicals Act” zur Abstimmung im Repräsentantenhaus eingebracht. Bei der Gesetzesinitiative handelt es sich um den Anstoß zur Änderung des SDWA. Die Initiative zielt darauf ab, bestehende Ausnahmen bezogen auf das Fracking aufzuheben und eine verpflichtende Veröffentlichung der eingesetzten Chemikalien herbeizuführen. Hintergrund des Gesetzesentwurfes seien die bestehenden Unsicherheiten beim Fracking vor allem in Bezug auf mögliche Risiken und (Umwelt-) Einwirkungen. Die Gesetzesinitiative verfolge das Konzept, die Ausnahmeregelung von 2005 aufzuheben und die Öffentlichkeit mit Informationen zu versorgen. Auf Grund des Verlusts der Mehrheit der Demokraten im Kongress im Jahr 2010 sowie der anstehenden Präsidentschaftswahlen in den USA 2012 sei jedoch davon auszugehen, dass der Gesetzesentwurf auf Bundesebene nicht durchsetzungsfähig sein wird. Auf Bundesstaatenebene seien die angedachten gesetzlichen Regelungen in den USA durchaus umgesetzt worden, so in Wyoming, Texas und Colorado. Ebenfalls planten Ohio und der Staat New York ähnliche Regelungen.

Für Verpressungsbohrungen und die damit einhergehende Injektion von Abwasser nebst Frack-Fluid-Anteilen ist nach den Vorgaben des Clean Water Act außerdem eine Erlaubnis nach dem National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES) notwendig. Diese erfordere u.a., dass die beste verfügbare Technik eingehalten werde. Unter bestimmten Umständen müssen auch Ziele für die Wasserqualität eingehalten werden. Die Erlaubnis werde von der EPA erteilt. Demnach gelten hierfür im Gegensatz zu Förderbohrungen andere Regelungen und Standards. Im EPA „Underground Injection Control“ (UIC) Programm (UIC 101 Endangerment) sind sechs verschiedene Klassen von Gefährdungen bei Bohrungen definiert. Während Klasse I die Versenkung von Sondermüll umfasst, behandelt Klasse II Bohrungen, die mit dem Verpressen von Flüssigkeiten der Öl- und Erdgasproduktion zusammenhängen. Andere Themen, die betrachtet werden, sind der Zusammenhang mit der Abwasserentsorgung und das Thema Seismik. Letzteres befinde sich nach Aussagen der EPA in Klasse IV des Programms und müsse noch weiter ausgearbeitet werden. Das UIC-Programm für Bohrungen der Klasse II soll einen Rahmen darstellen, innerhalb dessen Leitfäden erarbeitet werden. Als ein wichtiger Schritt wurden Stakeholder-Meetings (vertreten waren unter anderem NGOs und Behörden) bei der Entwicklung der Leitfäden genannt. Leitfäden der EPA sind in der Regel Empfehlungen, zu deren Anwendung die Staaten nicht verpflichtet sind. Das UIC- Programm sieht auch ein Monitoring vor, z.B. von dem aufgebrachten Druck bei der Verpressung und den verpressten Volumina. Das Monitoring wird durch die Unternehmen durchgeführt. Diese müssen darüber mindestens vierteljährlich berichten.

Eigentumsverhältnisse und Produktionssteuer

Die rechtlichen Regelungen in den USA unterscheiden sich von den in Deutschland geltenden Reglungen vor allem mit Blick auf die bestehenden Eigentumsverhältnisse an den Bodenschätzen ganz wesentlich. Wird in Deutschland Erdgas nach Bundesberggesetz zu den bergfreien Bodenschätzen gerechnet und werden die Rechte zur Aufsuchung und Gewinnung dieser durch die Bundesländer vergeben, so gehören die „mineral rights“ in den USA den jeweiligen Landbesitzern („Eigentum bis zum Erdmittelpunkt“). Das Eigentum an den Bodenschätzen könne von den Grundstücksrechten getrennt werden. Dabei stünde das Eigentum an den Bodenschätzen über dem Grundstückseigentum. Der Grundstückseigentümer könne über seine Bodenschätze verfügen und die Rechte daran an Dritte übertragen. Im Detail sei die Regelung des Eigentums an Bodenschätzen aber auch von Gewässern von der einzelstaatlichen Gesetzgebung abhängig.

Der Zugang zur Bohrung nach und Förderung von unkonventionellem Erdgas laufe dementsprechend nur über die jeweiligen Landeigentümer. Diese erhielten durch die Konzerne finanzielle Anreize, ihr Land zur Förderung von Erdgas durch Fracking freizugeben. In der Regel verpachten die Landbesitzer ihr Land an die Konzerne, ein Ankauf wird von den Konzernen eher seltener angestrebt. Die Unternehmen schlössen hierfür Leasing-Verträge mit den Landeigentümern. Es würden häufig ein bestimmter Betrag für das Ausbeuten des Gases und ein Bonus gezahlt. Die Laufzeit der Verträge sei auf z.B. 5 Jahre festgelegt und werde dann evtl. fortgesetzt. Habe in Pennsylvania Anfang 2007 die Leasingrate pro Acre noch bei 25 Dollar gelegen, so sei sie vier Monate später bereits auf 250 Dollar geschnellt. In den Leasingverträgen würden häufig nur die Interessen der Unternehmen berücksichtigt. Die Landeigentümer hätten mit den Verträgen aufgrund der komplizierten Regelungen nicht viel anfangen können und einfach unterschrieben. Dies geschah oft zu ihrem Nachteil. Die Auswirkungen der Bohrungen auf die Oberfläche (Eingriff in Natur und Landschaft sowie die Bodenbeschaffenheit) würden nicht berücksichtigt und ausgeglichen. Generell würde es hier jetzt viele Rechtsstreitigkeiten geben, um Probleme zu lösen.

In Pennsylvania besäßen die Landeigentümer zwar die Rechte an den Bodenschätzen, jedoch können sie nicht Eigentümer der Wasserrechte sein. Sie bezahlen für den Zugang zum Wasser und für die Benutzung des Wassers. Man benötigt für die Entnahme „öffentlichen“ Wassers auch eine Genehmigung. Es sei aber durchaus möglich, dass der „Zugang“ zum jeweiligen Wasser über z.B. privates Land erfolge und deshalb auch privatrechtlich zu regeln sei. Es bedürfe dann hinsichtlich des Zugangs zum Wasser eigener vertraglicher Regelungen.

In vielen US-Bundesstaaten werden für die Gewinnung von Erdgas sog. „Produktionssteuern“ erhoben. Des Weiteren werden, so z.B. in West Virginia, für den Bau von neuen Bohrplätzen für die Erdgasförderung Abgaben verlangt. In Pennsylvania verzichte man auf die Erhebung einer Produktionssteuer für die Förderung des unkonventionellen Erdgases und wolle so die Ansiedlung von Förderunternehmen unterstützen. Insofern stünde Pennsylvania auch in der Kritik. Als Argument gegen eine solche Steuer werde häufig eingewandt, dass man den Wirtschaftszweig nicht einschränken und zerstören wolle. Eine Abgabe auf die Auswirkungen (lokale Abgabe) werde aber in einigen Regionen diskutiert. Einen allgemeinen Preis für öffentliche Ressourcen gebe es jedoch nicht.

Genehmigungspraxis in Pennsylvania und New York

Durch die unterschiedliche Rechtssetzung in den Bundesstaaten unterscheiden sich jeweils auch die Organisation und die Behörden, die für den Vollzug zuständig sind. In der Regel benötigen die Unternehmen eine Genehmigung für das Bohren. Ob eine Erlaubnis für das Fracken notwendig sei, hänge vom jeweiligen Staat ab. In Pennsylvania liegt die Zuständigkeit beim Department of Environmental Protection, in New York beim Department of Environmental Conservation. Wasserrechtliche Genehmigungen werden in New York und in Pennsylvania, wie in anderen Bundesstaaten auch, unter anderem durch Flussgebietskommissionen vergeben. Sofern es sich um Gebiete in Nähe des Susquehanna River oder Delaware River handelt, sind die Susquehanna River Basin Commission (SRBC) oder die Delaware River Basin Commission (DRBC) zuständig. In Pennsylvania seien auch das Supreme Court Case Law (Local Court Case Law) sowie das städtische Recht zu berücksichtigen, dieses habe zum Teil auch Auswirkungen auf die rechtliche Zulässigkeit des Frackens. Allerdings seien die lokalen Behörden nicht berechtigt, eine umfassende rechtliche Regelung zu erlassen, sie könnten nur Regelungen für bestimmte Gebiete bzw. Zonen treffen.

Im Staat New York gilt bezogen auf das sog. „high-volume hydraulic fracturing“ in Verbindung mit Horizontalbohrungen zurzeit ein Moratorium. Zunächst werden durch das Department of Environmental Conservation Untersuchungen durchgeführt, um potentielle Auswirkungen des Frackings feststellen zu können. Die Untersuchungsergebnisse werden im „Supplemental Generic Environmental Impact Statement (SGEIS)“ veröffentlicht. Weiterhin sollen daraus neue Gesetze zur Regelung des Frackings abgeleitet werden. Das „Statement“ und die geplante Neureglungen des betrachteten Sachverhaltes sind Gegenstand der öffentlichen Diskussion in New York. Es werden auch Eingebungen der Öffentlichkeit über Internet mit in das Statement aufgenommen. Bislang seien über 30.000 Kommentare eingegangen. Das zeige die Bedeutung im Staat. Stelle man eine Rangliste von Anhörungsverfahren auf, dann habe das nächste Anhörungsverfahren gerade einmal 1.000 Kommentare bekommen. Bereits jetzt ist absehbar, dass die Neureglungen insbesondere Abstandsregelungen beinhalten werden und Gebiete ausgewiesen werden, in denen das Fracking verboten sein wird, wie z.B. im Bereich der Trinkwassereinzugsgebiete der Städte New York und Syracuse. Sehr wahrscheinlich werde es eine Festlegung geben, nach der eine Schutzzone von 1,3 Kilometern zu Wasserreservoirs (Trinkwassergewinnungsgebieten) festgeschrieben werde. Außerdem werden technische Reglungen getroffen werden, die z.B. die Lagerung von Abwässern nur in geschlossenen Behältern erlaubten oder aber die verpflichtende Veröffentlichung der eingesetzten Chemikalien vorgeben. Trotz dieser Festlegung bleiben noch 80% der Marcellus-Formation für die Shale-Gas-Nutzung zugänglich.

Der Staat Pennsylvania wird vom bundesstaatlichen Department of Environmental Protection (DEP) in vier „Öl- und Gas-Regionen“ unterteilt: Northwest, Eastern and Southwest Region and Central Pennsylvania. Bis 2009 gab es im östlichen Teil des Bundesstaates keine Außenstelle des Department of Environmental Protection. Im Jahr 2009 wurde dann in Williamsport das Regionalbüro der „Eastern Oil and Gas Region“ eingerichtet. Die Behörde in Williamsport habe im Jahr 2009 noch 27 Mitarbeiter umfasst, mittlerweile habe man mit 50 Mitarbeitern die endgültige Anzahl an Mitarbeitern erreicht. Aktuell gebe es mehrere Gesetzesänderungen mit den vier Hauptthemen: Schutz der Wasserversorgung, neue Zementierungsstandards für das Brunnengehäuse, erforderliche Druckprüfungen und Gasmigration. Im Februar 2011 seien die Regelungen bezogen auf das einzusetzende Zementations- und Casingverfahren im Bereich von trinkwasserführenden Schichten überarbeitet worden. Derzeit sind Änderungen im Rechtsetzungsprozess, die vielleicht 2012 wirksam werden können, sie sollen die geltenden Regelungen verschärfen. Im Jahr 2011 wurden im Rahmen der Fracking Tätigkeiten im Marcellus Shale insgesamt 3512 Genehmigungen erteilt. In ganz Pennsylvania wurden bisher 5751 Genehmigungen erteilt.

In Pennsylvania gibt es kein einheitlich durchzuführendes Genehmigungsverfahren. Bezogen auf unterschiedliche Tätigkeiten im Rahmen des Frackings sind unterschiedliche Genehmigungen sowie Zulassungen einzuholen. Für Bohrplätze, die in der Nähe von Wasserversorgungsbrunnen niedergebracht werden sollen, gelten besondere Abstands- und Haftungsregelungen. Die Erdgasbohrungen müssen mit einem Mindestabstand von 200 Fuß zum Brunnen errichtet werden. Sofern sich eine geplante Erdgasbohrung innerhalb einer 1.000 feet Zone zur Wasserversorgungstelle befinde, sei außerdem eine Genehmigung, eine sog. „certified mail notification“ einzuholen. Des Weiteren bestünde in den ersten sechs Monaten eine vermutete Verantwortlichkeit des Bohrunternehmers, sofern es innerhalb der genannten Zonen zur Beeinträchtigung der Wasserversorgung durch Verunreinigungen komme. Der Unternehmer müsse in diesem Fall seine Unschuld beweisen (Beweislastumkehr). Nach diesem Zeitraum gebe es ebenfalls eine Verantwortung der Unternehmen, allerdings dann ohne Beweislastumkehr. Deshalb würden viele Unternehmer im Vorfeld einer Bohrung die Wasserqualitäten der Brunnen beproben, um den Status-Quo festzuhalten und somit ggf. belegen zu können, dass sie nicht für die Verunreinigungen verantwortlich seien. Die entsprechenden Rückstellproben würden aufbewahrt werden. Außerhalb der 1.000 feet Zone gebe es keinen Schutz des Wassers.

Im Folgenden werden weitere Themenbereiche vorgestellt, die in Pennsylvania im Zuge der Durchführung von Bohr- und Frackingtätigkeiten einer Regulierung unterliegen:

Wasser / Umgang mit anderen Flüssigkeiten

Regenwassermangement

Beim Bau von Bohrplätzen sei zwischen der Bauphase- und der Phase danach zu unterscheiden. Für beide Phasen gibt es unterschiedliche Pläne. So sei für die Erosion und Sedimentation während der Bauphase ein „Erosion and Sediment Control Plan“ (E&S-Plan) aufzustellen. Für die erhöhten Niederschlagswässer, welche auf Grund der versiegelten Bohrplätze und der Straßen vermehrt abfließen und nicht mehr versickern würden, bedürfe es eines „Post Construction Stormwater Management Plans“.

Verhinderung von Erosion und Sedimentation

Tätigkeiten im Bereich von Fluss- und Feuchtgebieten:

In Fluss- und Feuchtgebieten sei es außerdem notwendig, die Überquerung mittels Straßen zu bündeln. Potentielle Auswirkungen auf die Habitate und die Regenwasserableitung seien zu berücksichtigen. Erforderlich sei eine allgemeine Genehmigung durch das DEP.

Wasserverbrauch

Da beim Fracking eine große Menge Wasser verwendet wird, müssen die Auswirkungen der Wasserentnahme auf das Oberflächenwasser und das Grundwasser untersucht und bewertet werden. Deshalb verlangt das DEP von jedem Unternehmen einen Water Management Plan und dessen Zulassung. Hierin soll der Einfluss der Tätigkeiten des Unternehmens auf das Gewässer dargestellt werden sowie die Auswirkungen der Entnahme und Wiedereinleitung. Sofern die Tätigkeiten im Susquehanna-Einzugsgebiet liegen, werde die Genehmigung außerdem durch die SRBC erteilt, wenn sie im Delaware-Einzugsgebiet liegen, durch die DRBC.

Abwassermanagement

Die Abwasserentsorgung sei im Prävention-, Vorsorge- und Notfallplan zu berücksichtigen (Preparedness, Prevention, and Contingency plan / PPC plan). Hinsichtlich der restlichen anfallenden Abfälle / Rückstände gebe es Berichtspflichten. Behandlungsanlagen bedürften der Genehmigung durch das DEP. Die bei der Erdgasförderung anfallenden Abwässer seien in Staubecken oder Tanks aufzufangen Für Staubecken gebe es besondere Bauanforderungen. Diese sind in den letzten Jahren strenger geworden.

Umgang mit Frac-Fluiden und anderen Flüssigkeiten:

Hinsichtlich der beim gesamten Prozess verwendeten Flüssigkeiten gibt es ein Managementsystem. Dieses umfasse die Lagerung und den Transport der Flüssigkeiten, die beim Bohren und Fracken eingesetzt würden oder dort entstehen. Auf Grund der unterschiedlichen Risiken beim Umgang mit diesen Flüssigkeiten und den daraus resultierenden Gefahren seien diese ebenfalls im Prävention-, Vorsorge- und Notfallplan zu bewerten und berücksichtigen.

Bohren

Regelungen mit Bezug zur Infrastruktur

Die Straßen, die zu den Bohrplätzen gebaut würden, stünden im Eigentum der Unternehmen. Planungsrecht gebe es hierfür keines. Die Unternehmen müssen bei den Landeigentümern eine Erlaubnis einholen. In der Regel würde das Land für den Straßenbau ebenfalls geleast. Geschähen auf diesen Straßen Unfälle, so geschähen sie auf privaten Straßen. Wenn es dort zu einem Unfall mit Umweltschaden käme, wäre dies ein Problem des Unternehmens, welches es mit dem jeweiligen Grundstückseigentümer regeln müsse. Der Pipelinebau sei in Pennsylvania – aber auch in anderen Bundesstaaten – nicht reguliert. Es gebe hier ebenso kein Planungsrecht und naturschutzrechtliche Belange würden beim Bau nicht berücksichtigt bzw. führten auch nicht zu einer zwingenden Planung. Pipelines bedürften auch keiner Genehmigung. Auch hier bedürfe es eines privaten Vertrages zwischen Unternehmen und Landbesitzern. Das Bundesrecht reguliere nur Pipelines, die grenzüberschreitend angelegt seien. Nur wenn Feuchtgebiete beeinträchtigt werden könnten oder durchquert werden sollen, gibt es eine Planung.

Regelungen mit Bezug zum Bohren / Fracken

Um die Bohrerlaubnis zu erhalten, müsse ein Bohrplan eingereicht werden, der die vorgesehenen Arbeiten enthalte. Die Erlaubnis für die Bohrung würde damit i.d.R. auch das Fracking beinhalten. Im Hinblick auf die Ausgestaltung des Bohrplatzes gebe es keine allgemein gültige Vorgehensweise. Hier haben die unterschiedlichen Staaten auch differenzierte Vorschriften. In den USA gibt es keine generelle Pflicht, den Bohrplatz zu betonieren. Vielmehr wird dies nur gemacht, wenn Einwirkungen auf das Grundwasser möglich erscheinen. Häufig werde eine Kunststoffschicht (sog. Plastic Liner) eingesetzt, um das Bohrgebiet abzusichern.

Technische Standards

Das American Petroleum Institute (API) setzt technische Standards für verschiedene für den Fracking Prozess relevante Bereiche. Die Unternehmen müssen die Standards der API nicht anwenden (nicht rechtsverbindlich). Die Standards werden aber teilweise in bundesstaatliche Vorschriften überführt. Es gibt insgesamt fünf zentrale Dokumente (Leitfäden), die sich spezifisch mit dem Risikomanagement in Zusammenhang mit unkonventionellen Bohrungen auseinandersetzen:

HF1: Hydraulic Fracturing Operations-Well Construction and Integrity Guidelines
HF2: Water Management Associated with Hydraulic Fracturing
HF3: Practices for Mitigating Surface Impacts Associated with Hydraulic Fracturing
Std 65 Part 2: Isolating Potential Flow Zones During Well Construction
PR 51R: Environmental Protection for Onshore Oil and Gas Production Operations and Leases

Weitere relevante Standards in den USA hätten die National Association of Corrosion Engineers, die National Association of Mechanical Engineers und die American Society of Testing Materials gesetzt.

Fracking, Erdgassuche in Deutschland

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